Соблюдает ли Россия Европейскую хартию местного самоуправления? Результаты экспертного опроса

В октябре-ноябре 2017 г. Школа местного самоуправления провела экспертный опрос по вопросу соответствия законодательства и правоприменительной практики РФ Европейской хартии местного самоуправления. Публикуем рапорт, который описывает методологию и главные выводы исследования, которое приобрело особую актуальность в связи с местными выборами 10 сентября 2017 г.

Европейская хартия местного самоуправления была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, её подписавших и ратифицировавших. Российская Федерация ратифицировала Хартию в полном объёме, и в соответствии со ст 4 Конституции она обязательна для исполнения. Хартия вступила в силу в России 1 сентября 1998 года. Разработанный в начале нулевых федеральный закон номер 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отражал основные положения Хартии. Поправки в ФЗ-131 и особенно – изменения последнего времени, а также правоприменительная практика и общий правовой нигилизм существенно затрудняют реализацию положений Хартии в России. Мониторинг исполнения Хартии важен не только с точки зрения реализации Россией международных обязательств, но также для того, чтобы дать гражданскому обществу и независимым муниципальным депутатам дополнительные рычаги воздействия на тех, кто ущемляет права местного самоуправления в нашей стране.

В ходе исследования использовались следующие методы:
– Сравнительный анализ
– Опрос в форме анкетирования

Сравнительный анализ проводился в отношении соответствия нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы местного самоуправления (федеральное законодательство, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований) нормам Европейской Хартии местного самоуправления. Для исследования были взяты законы тех субъектов РФ, где проводилось анкетирование на уровне муниципалитетов.

Опрос проводился в форме анкетирования, в котором приняли участие представители муниципалитетов из шести регионов России – Москвы, Московской, Калужской, Калининградской , Псковской областей и Республики Дагестан. Все шесть регионов имеют свои отличительные особенности, связанные с размерами территории, численностью и плотностью населения, уровнем урбанизации, социальным обеспечением, степенью экономического развития и т.п.

Два региона, Калининградская область и Республика Дагестан выделяются особо. Калининградская область является эксклавом не имеет общей границы с Россией и непосредственно соседствует с государствами Евросоюза, а Республика Дагестан представляет собой полиэтничный субъект РФ, где проживает несколько десятков народностей, говорящих на разных языках и имеющих существенные культурные и религиозные различия.

Среди экспертов, которые отвечали на вопросы анкет, были представлены как специалисты в области МСУ, так и обычные граждане, прошедшие подготовку на семинарах московской Школы Местного Самоуправления. В связи с этим при анализе анкет итоговые выводы проверялись результатами сравнительного анализа. В ряде случаев по поводу тех или иных ответов на вопросы анкет были сделаны оговорки, позволяющие оценить, насколько ощущаемая экспертом практика осуществления МСУ расходится не только с нормами Хартии, но и с положениями российского законодательства.

Несмотря на недостаточно высокую репрезентативность опроса, можно с уверенностью говорить о том, что в основных своих выводах проведенное исследование выявило ряд существенных расхождений как в законодательстве, так и в правоприменительной практике российских регионов ряду базовых положений Хартии.

В опросе, проведенном осенью 2017 г., приняли участие представители тринадцати муниципальных образований из шести регионов европейской части России. В числе муниципальных образований представлены сельские и городские поселения (1+2), муниципальные районы (2), городские округа (1) и московские внутригородские муниципальные округа (6).

Помимо Москвы, также являющейся субъектом РФ, ответы на вопросы анкет прислали Республика Дагестан, Калининградская область, Калужская область, Московская область, Псковская область.

В ходе опроса ставилась задача сравнить законодательство и практику в сфере местного самоуправления с нормами Европейской хартии местного самоуправления.

С этой целью в Хартии были выделены и затем сведены в две отдельные анкеты две группы норм:

  1. Нормы обязательного выбора (статья 2, статья 3 – пункты 1 и 2, статья 4 – пункты 1, 2 и 4, статья 5, статья 7 – пункт 1, статья 8 – пункт 2, статья 9 – пункты 1, 2 и 3, статья 10 – пункт 1, статья 11)
  2. Нормы факультативного выбора (статья 4 – пункты 3,5 и 6, статья 6 – пункты 1 и 2, статья 7 – пункты 2 и 3, статья 8 – пункты 1 и 3, статья 9 – пункты 4, 5, 6, 7 и 8, статья 10 – пункты 2 и 3)

Следует отметить два обстоятельства, которые могут влиять на репрезентативность полученных в ходе опроса результатов – А) малый охват регионов (менее 10% от их общего числа) и муниципалитетов (менее 1% от общего числа муниципалитетов в данных регионах) и Б) субъективный подход экспертов в регионах, вынужденных оценивать ситуацию при отсутствии официальной статистики по целому ряду позиций.

Вместе с тем полученные результаты в значительной степени корреспондируются с оценкой ситуации, содержащейся в других источниках, например, в опубликованном в этом году Докладе «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации» (Москва, Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ).

Общие результаты опроса

В целом можно говорить о том, что значительная часть норм Хартии в отношении участвовавших в опросе муниципальных образований выполняется не полностью либо не выполняется вообще.

Из перечня норм обязательного выбора серьезные вопросы вызывает исполнение пункта 1 статьи 3, пунктов 2 и 4 статьи 4, статьи 5, пункта 1 статьи 7, пункта 2 статьи 8, пунктов 1 и 2 статьи 9.

Респонденты отмечают полное отсутствие права регламентировать значительную часть публичных дел в 8% случаев, ограниченное право в 25% случаев. При этом проблему общей нехватки профессиональных кадров назвали 61% участников опроса, ещё 23% отмечают нехватку кадров в представительных органах МСУ. Недостаток квалифицированных кадров препятствует выполнению нормы Харти о наличии СПОСОБНОСТИ органов МСУ управлять публичными делами.

Таким образом в большинстве случаев не обеспечены ключевые условия деятельности МСУ – наличие ПРАВА и СПОСОБНОСТИ регламентировать публичные дела и управлять ими. В том узком секторе, где такое право обеспечивается, а способность присутствует, более чем в половине случаев регулированием занимается не местный совет, а местная администрация или органы гос.власти. Только в 8% случаев пункт 2 статьи 3 Хартии выполняется в полном объеме, а именно «право регламентировать публичные дела» преимущественно осуществляет избранный населением совет1.

Во всех муниципальных образованиях-участниках опроса местные советы избираются путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Однако во многих субъектах РФ принята схема, при которой районные советы не избираются населением, но формируются из числа лиц, избранных депутатами в своих городских или сельских поселениях. Такая же схема допускается сегодня законодательством при формировании советов городских округов, имеющих внутригородское деление. В данном случае нарушается пункт 2 статьи 3 Хартии, определяющей в качестве единственного варианта легитимации совета его избрание путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Оценка выполнения пунктов 2 и 4 статьи 4 Хартии указывает на низкую степень самостоятельности органов МСУ при решении публичных дел. Относительно возможности органов МСУ брать на себя полномочия по решению публичных дел, прямо не предписанных законом, эксперты зафиксировали пропорцию примерно 3:1, где «1» – это доля муниципалитетов, имеющих возможность расширять круг своей ответственности. На самом деле в данном случае, скорее всего, мы имеем дело не с реальным, а с желаемым положением дел. В соответствии с федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ, органы местного самоуправления вправе расходовать средства местных бюджетов только на решение тех вопросов, которые прямо оговорены в законе.

В пределах своего круга ведения органы МСУ не обладают достаточной степенью самостоятельности. Только 16% исследуемых муниципалитетов оценены экспертами как «полностью самостоятельные». В большей или меньшей степени при принятии решений зависят от других органов власти 84% муниципалитетов, причём в 69% случаях органы власти других муниципалитетов или региона решают большую часть вопросов.

В целом условия для деятельности муниципальных депутатов отсутствуют полностью или частично в 77% муниципалитетов. Причем наихудшая ситуация в муниципальных округах Москвы, сельских поселениях и муниципальных районах. Здесь в 67% случаев такие условия отсутствуют вообще. Обратная картина среди городских поселений, где 75% муниципалитетов предоставляют депутатам все необходимые условия для работы. Справедливости ради нужно отметить, что число городских поселений (включая городские округа) не превышает 10% от общего числа муниципальных образований России.

Ситуация с административным контролем выглядит неоднозначно. Примерно в равном соотношении эксперты оценили крайности – отсутствие административного вмешательства вообще (39%) и необходимость постоянно отчитываться перед государственными органами (38%). Причём наихудшая ситуация вновь на уровне муниципальных районов, сельских поселений и муниципальных округов Москвы.

Норму Хартии, допускающую контроль целесообразности в отношении только делегированных, переданных органами гос.власти полномочий, соблюдают в 23% муниципалитетов.

В отношении финансовых прав и возможностей местных властей эксперты рисуют крайне пессимистичную картину. Так, только 7% ответов говорят о том, что поступающие в распоряжение муниципалитетов средства являются результатом справедливого и равноправного распределения национальных и региональных бюджетных ресурсов. 93% считают, что они составляют меньшую часть того, что должно было бы оставаться после такого распределения, если бы оно было справедливым. Менее половины распоряжаются имеющимися у них средствами самостоятельно и свободно, а 54% обязаны согласовывать большую часть своих расходов с другими органами власти.

Большинство муниципалитетов (76%) испытывают недостаточность финансовых ресурсов, половина из них не имеет средств даже на самое необходимое. Лишь 16% считает финансовые ресурсы полностью соразмерными полномочиям.

Экзотически на этом фоне выглядит один из муниципальных округов Москвы, в котором зафиксировано финансов больше, чем нужно.

В части, касающейся выполнения пункта 3 статьи 9 Хартии выявлено 15% муниципалитетов (муниципальные округа Москвы), в бюджеты которых вообще не поступают местные налоги и сборы. Если это соответствует действительности, то можно говорить о грубом нарушении бюджетного и налогового законодательства, установившего обязательность зачисления в местные бюджеты налоговых доходов.

В принципе, можно было бы ограничиться анализом ответов на вопросы анкет по нормам Хартии, отнесённым к группе обязательного выбора. Однако Российская Федерация в числе немногих стран ратифицировала Хартию в полном объеме. Следовательно, исследованию подлежат все пункты Хартии, вне зависимости от того, имела ли Россия реальные возможности их исполнить в момент ратификации и в дальнейшем.

Из перечня норм факультативного выбора серьезные вопросы вызывает исполнение пунктов 3, 5 и 6 статьи 4, статьи 6, пункта 2 статьи 7, пункта 3 статьи 8, пунктов 4, 6, и 7 статьи 9 и статья 10.

Статья 4, пункты 3, 5,6

Тревожной тенденцией является передача полномочий с уровня городских и сельских поселений на уровень муниципальных районов. В ряде случаев полномочия изымаются у муниципалитетов и передаются органам государственной власти. Это прямо противоречит требованию Хартии о возложении публичных полномочий на местные власти, наиболее близкие гражданам. Передача таких полномочий происходит массово, без учёта объема и характера конкретной задачи, требований эффективности и экономии.

Ужесточаются требования органов государственной власти в сфере исполнения делегированных государственных полномочий. При этом снижается возможность гибкого реагирования на изменение условий на местах.

Практически отсутствует система консультаций органов государственной власти с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия решений, непосредственно касающихся местного самоуправления. В 87% случаев консультации либо не проводятся вообще, либо носят формальный характер.

Статья 6

Эксперты отмечают, что определение внутренних административных структур органов МСУ на практике осуществляется преимущественно по установленным субъектами РФ правилам и под контролем органов государственной власти.

Профессиональные качества сотрудников местных администраций учитываются крайне редко, несмотря на наличие законодательно установленных требований к муниципальным служащим и обязательности проведения периодической аттестации. Преимущественно кадры подбираются по принципу личной преданности руководителю (84% ответов).

Статья 7, пункт 2

Денежная компенсация при осуществлении мандата депутата предусмотрена в меньшей части муниципалитетов. Компенсация за упущенный заработок не предусматривается нигде.

Статья 8, пункт 3

Принцип соразмерности степени административного контроля значимости интересов, которые он намерен защищать, вообще не имеет отражения ни в законодательстве, ни в практике деятельности органов государственной власти. Эксперты называют имеющийся контроль чрезмерным, призванным оказывать давление на органы МСУ в 58% ответов на вопросы анкеты.

Статья 9, Пункты 4, 6, и 7

В 43% случаев эксперты отмечают отсутствие разнообразия и гибкости местных финансовых систем, называя их жёстко регламентированными, не подлежащими корректировке в связи с возникающими внешними изменениями.

Избирательность и субъективность при применении процедур выравнивания бюджетной обеспеченности отмечена в 52% ответов, 32% ответов говорят, что таких процедур вообще не существует. В данном случае, скорее всего, речь идёт о том, что эксперту о таких процедурах ничего неизвестно, в то время, как Бюджетный кодекс РФ вводит их в обязательном порядке. Это предположение подтверждает тот факт, что 86% участников опроса отмечают отсутствие учёта мнения органов МСУ при проведении процедур выравнивания.

Статья 10

Несмотря на то, что федеральным законом закреплено право органов МСУ на ассоциации все 100% ответов свидетельствуют о том, что действующие сегодня региональные советы муниципальных образований и Конгресс муниципальных образований РФ не играют существенной роли в деятельности местных властей.

Заключение

Российская Федерация в 1998 году при ратификации Хартии взяла на себя обязательства, которые была не в состоянии выполнить по целому ряду обстоятельств, включая экономические, социальные, культурные и др.

До настоящего времени многие из этих объективных обстоятельств не преодолены и продолжают оказывать своё негативное воздействие на ход исполнения Россией целого ряда норм Европейской Хартии МСУ.

Вместе с тем, в последние годы наметился ряд тенденций субъективного характера, связанных с ухудшением отношений России с ведущими демократическими государствами Запада. В этих условиях всё чаще звучат голоса, призывающие отказаться от ряда международнх обязательств России, включая ЕХМС. Делаются попытки ревизии норм Конституции России, определяющих приоритет международного права над национальным законодательством.

Нередко неумение или нежелание органов государственной власти следовать своим международным обязательствам трансформируется в концепцию «особого пути», «суверенной демократии», «исторических корней» и т.п. К сожалению, первой жертвой в этой битве с заведомо печальным концом становится местное самоуправление.

В этой ситуации при установке диагноза и выборе способов лечения болезни важно руководствоваться известным правилом врачей – «не навреди». Вот почему не стоит относится к результатам данного исследования, как к некоей догме. Очевидно, что проблема должна быть исследована более полно, с привлечением массива данных, отражающих более точную картину как в сфере местного самоуправления, так и в сфере государственной власти, прежде всего, регионального уровня, которому сегодня переданы беспрецедентные полномочия по законодательному регулированию вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

1 Здесь нужно оговориться, что в целом в России ситуация выглядит несколько иначе и доля муниципальных образований, где большую часть публичных дел регламентирует местный совет, намного выше и может составлять от 20 до 30%%. Однако и эти цифры не внушают оптимизма.